By Masalah kepemiluan Indonesia bukan hanya soal kualitas orang dan partai politik yang bertanding. Apalagi kalau sebatas urusan integritas penyelenggara pemilu. Ada problem yang lebih mendasar dari itu. Saya menyebutkan negara maksimal. Hukum Indonesia terlalu banyak mengintervensi hal semestinya bukan urusan negara.
Hampir setiap kali muncul persoalan, respons yang paling mudah adalah membuat aturan baru. Ada masalah di tahapan pemilu, dibuat larangan. Ada pelanggaran, dibuat delik pidana. Ada persoalan pengawasan, dibentuk atau diperkuat lembaga. Ada kekhawatiran partai terlalu banyak, dibuat ambang batas. Ada kekhawatiran calon terlalu banyak, dibuat syarat pencalonan. Lama-lama pemilu menjadi sebuah sistem yang sangat penuh dengan aturan, lembaga, dan persyaratan.
Pengalaman bekerja dengan penyelenggara pemilu, partai politik, masyarakat sipil, serta dalam proses penyusunan dan pengujian regulasi membuat saya melihat satu hal: tidak semua persoalan pemilu membutuhkan intervensi negara.
Justru, dalam beberapa hal, negara perlu mengurangi kehadirannya.
Saya menyebut gagasan ini sebagai minimal election. Bukan pemilu yang minim aturan, melainkan pemilu yang negara atur secukupnya. Negara tetap harus menjamin kompetisi yang adil, melindungi pemilih, mencegah kekerasan dan kecurangan, serta memastikan hasil pemilu dapat dipercaya. Tetapi negara tidak perlu mengatur terlalu banyak hal yang sebenarnya bisa diselesaikan oleh hukum umum atau oleh kompetisi politik itu sendiri.
Setidaknya ada tiga persoalan yang menurut saya perlu dibongkar.
Overkriminalisasi Pemilu
Masalah pertama adalah, pemilu punya banyak, bahkan terlalu banyak delik (hukum pidana). Ketika membaca dan bekerja dengan UU Pemilu, salah satu hal yang terasa adalah betapa panjangnya daftar perbuatan yang dikategorikan sebagai tindak pidana pemilu. Kita memiliki ketentuan pidana khusus di luar KUHP, dengan jenis delik dan ancaman sanksi yang beragam.
Masalahnya bukan karena pelanggaran pemilu tidak boleh dipidana. Tentu ada perbuatan yang serius dan harus ditindak. Politik uang, pemalsuan, intimidasi, kekerasan, penipuan, atau manipulasi tertentu tidak boleh dibiarkan.
Yang saya persoalkan adalah kecenderungan menjadikan hukum pidana sebagai jawaban hampir setiap kali kita menemukan masalah dalam pemilu.
Dalam praktik penanganan perkara pemilu, persoalannya tidak sesederhana membaca pasal lalu menentukan siapa yang salah. Ada batas waktu yang pendek, pembuktian yang rumit, perbedaan tafsir antarpenegak hukum, dan koordinasi antara pengawas, kepolisian, serta kejaksaan. Tidak jarang energi besar habis untuk memperdebatkan apakah sebuah perbuatan memenuhi unsur delik tertentu.
Pada titik tertentu kita perlu bertanya: apakah semua itu memang harus menjadi tindak pidana khusus?
Menurut saya, tidak.
Perbuatan yang memang merupakan kejahatan sebenarnya sudah banyak diatur dalam KUHP. Ancaman, kekerasan, penipuan, pemalsuan, pemberian sesuatu untuk memengaruhi seseorang, dan berbagai bentuk kejahatan lainnya tidak tiba-tiba menjadi kejahatan hanya karena dilakukan dalam masa pemilu.
Karena itu, ketentuan pidana khusus dalam UU Pemilu sebaiknya dihapus. Hukum pidana umum cukup menjadi dasar untuk menangani perbuatan kriminal dalam pemilu.
Ini bukan berarti membiarkan pelanggaran. Justru kita ingin penegakan hukum menjadi lebih sederhana dan konsisten. Pemilu tidak perlu mempunyai “KUHP kecil” sendiri.
Penyelenggara Pemilu yang Gemuk
Masalah kedua, adalah. Penyelenggaraan pemilu yang terlalu gemuk. Persoalan berikutnya saya rasakan ketika melihat bagaimana negara membangun kelembagaan pemilu.
Indonesia memiliki KPU, Bawaslu, dan DKPP sebagai lembaga nasional yang permanen. Masing-masing memiliki struktur sampai daerah dan fungsi yang saling berkaitan dalam satu proses yang sama: menyelenggarakan pemilu.
Saya tidak sedang mengatakan bahwa pengawasan dan etika tidak penting. Keduanya sangat penting. Tetapi pentingnya sebuah fungsi tidak otomatis berarti fungsi tersebut harus diwujudkan dalam lembaga nasional permanen tersendiri.
UUD 1945 sendiri secara eksplisit menyebut penyelenggara pemilu dalam Pasal 22E. Konstitusi mengatur adanya komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri. Tidak ada ketentuan konstitusional yang mengharuskan Bawaslu dan DKPP menjadi lembaga nasional permanen.
Bagi saya, ini membuka ruang yang cukup untuk melakukan penyederhanaan.
Selama bekerja di isu pemilu, saya justru sering melihat betapa rumitnya hubungan antarlembaga pemilu. Pengawasan, penindakan, sengketa, dan etik mempunyai forum serta prosedur masing-masing. Dalam kasus tertentu, satu persoalan bisa bergerak melalui beberapa pintu kelembagaan.
Dari perspektif warga, ini tidak selalu terasa sebagai perlindungan. Kadang yang terlihat justru negara sedang sibuk mengurus dirinya sendiri.
Karena itu, Bawaslu dan DKPP seharusnya tidak harus dipertahankan sebagai lembaga nasional dan permanen. Fungsinya tetap dibutuhkan, tetapi kelembagaannya dapat dirancang ulang.
Ini bukan semata soal menghemat anggaran. Yang lebih penting adalah memperjelas siapa melakukan apa. Semakin banyak lembaga tidak otomatis membuat pemilu semakin berintegritas. Dalam beberapa keadaan, justru semakin banyak titik kewenangan membuat proses semakin panjang dan rumit.
Syarat Amat Berat Kepesertaan
Masalah ketiga adalah, negara terlalu sibuk menentukan siapa yang boleh bertanding. Persoalan ketiga lebih fundamental karena menyangkut hak politik.
Dalam pekerjaan advokasi pemilu, saya berkali-kali berhadapan dengan satu kenyataan: hak memilih relatif mudah dibicarakan, tetapi hak untuk dipilih jauh lebih banyak diberi pagar.
Untuk mendirikan partai politik saja terdapat berbagai persyaratan kelembagaan dan administratif. Setelah berhasil menjadi partai peserta pemilu, masih ada parliamentary threshold. Untuk pencalonan presiden ada ambang batas pencalonan. Dalam pilkada juga terdapat ambang batas pencalonan yang selama ini mengikat partai politik atau gabungan partai.
Akibatnya, kompetisi politik sering kali sudah disaring oleh negara jauh sebelum warga masuk ke bilik suara.
Di sini kita perlu mengingat bahwa hak politik bukan hadiah dari negara. Ia merupakan bagian dari hak asasi warga negara.
Negara memang boleh mengatur pemilu. Tetapi setiap syarat kepesertaan harus diuji: apakah benar diperlukan untuk menjamin pemilu yang tertib, atau hanya digunakan untuk membatasi kompetisi?
Saya lebih memilih syarat yang sederhana: kalau warga mampu membentuk organisasi politik secara sah dan mendapatkan dukungan masyarakat, jangan dibuatkan pagar administratif yang tidak perlu. Kalau sebuah partai memperoleh suara, suara itu seharusnya memiliki konsekuensi representasi. Kalau seseorang memenuhi syarat sebagai calon, jangan terlalu banyak pintu politik yang menentukan apakah ia boleh maju.
Karena itu, ambang batas parlemen perlu dihapus. Ambang batas pencalonan presiden dan kepala daerah juga perlu dihapus. Persyaratan pembentukan dan kepesertaan partai politik harus disederhanakan. Begitu pula syarat dukungan calon perseorangan dalam pilkada dan pemilu DPD perlu dibuat lebih masuk akal.
Tentu konsekuensinya adalah kandidat dan partai bisa menjadi lebih banyak. Tetapi menurut saya, banyaknya pilihan bukan persoalan demokrasi. Yang menjadi persoalan adalah apakah pemilih memiliki informasi dan kebebasan untuk menentukan pilihannya.
Kita terlalu sering mencoba menyelesaikan persoalan kualitas demokrasi dengan membatasi jumlah peserta. Padahal, pekerjaan yang lebih demokratis adalah memperbaiki kualitas informasi, pendidikan politik, dan mekanisme representasi.
Pada akhirnya, minimal election bukan ajakan agar negara meninggalkan pemilu. Justru sebaliknya. Negara harus fokus pada pekerjaan yang memang tidak bisa dilakukan oleh aktor politik sendiri: menjamin hak politik, menjaga kompetisi yang adil, melindungi pemilih, dan memastikan suara dihitung secara benar.
Setelah itu, negara perlu tahu kapan harus berhenti.
Saya kira pengalaman lebih dari satu dekade bekerja di isu pemilu memberi pelajaran sederhana: aturan yang semakin banyak tidak selalu membuat demokrasi semakin baik. Kadang aturan hanya membuat sistem semakin sulit dipahami, lembaga semakin banyak, proses semakin mahal, dan warga semakin jauh dari politik.
Kita tidak membutuhkan negara yang semakin sibuk mengatur pemilu. Kita membutuhkan negara yang mampu menjamin pemilu berjalan adil, kemudian memberi ruang seluas-luasnya kepada warga untuk menentukan politiknya sendiri.
Itulah minimal election: negara hadir untuk menjamin hak, bukan untuk menguasai kompetisi. []
USEP HASAN SADIKIN
Peneliti di Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi (Perludem)
Comments