By Undang-undang seringkali dibayangkan sebagai hasil dari proses yang rasional: persoalan masyarakat diidentifikasi, kebutuhan publik dirumuskan, kemudian diterjemahkan dalam aturan. Dalam bayangan semacam ini, regulasi seolah berdiri di atas kepentingan bersama dan bekerja secara netral untuk mengatur kehidupan warga negara. Tetapi proses tersebut tidak pernah berlangsung di ruang kosong tanpa kepentingan. Akan selalu ada kekuatan politik, kepentingan ekonomi, birokrasi, hingga berbagai jaringan yang berusaha memengaruhi arah kebijakan.
Persoalannya muncul ketika tidak semua kepentingan memiliki posisi yang sama. Sebagian kelompok mempunyai sumber daya, akses, dan kedekatan dengan pengambil keputusan jauh lebih besar dibandingkan masyarakat kebanyakan. Dalam keadaan demikian, regulasi yang seharusnya bekerja untuk kepentingan publik dapat bergeser menjadi instrumen yang lebih menguntungkan kelompok tertentu. Fenomena inilah yang dikenal sebagai regulatory capture.
Secara sederhana, regulatory capture merujuk pada keadaan ketika pembentuk kebijakan yang seharusnya bertindak untuk kepentingan umum justru lebih mengakomodasi kepentingan kelompok yang menjadi sasaran regulasi. Dalam kajian hukum dan ekonomi politik, konsep ini digunakan untuk menjelaskan mengapa sebuah regulasi dibuat dengan cara tertentu, kelompok mana yang memperoleh keuntungan dari regulasi, dan mengapa kelompok itu, bukan kelompok lain yang akhirnya lebih diuntungkan.
Konsep regulatory capture berangkat dari persoalan hubungan antara regulator dan pihak yang diregulasi. Kemudian muncul mekanisme revolving door, yakni perpindahan atau hubungan antara sektor publik dan industri yang diatur. Fenomena revolving door memiliki setidaknya dua arah. Pertama, pengalaman seseorang yang sebelumnya bekerja di industri dapat memengaruhi cara ia menjalankan kewenangannya ketika masuk ke lembaga regulator. Kedua, prospek seseorang untuk kembali bekerja di industri setelah meninggalkan lembaga regulator dapat memengaruhi perilakunya ketika masih berada dalam lembaga tersebut.
Namun, terlalu naif dan sempit jika melihat regulatory capture hanya sebagai persoalan hubungan regulator dan industri. Sebab dalam konteks politik, regulasi merupakan salah satu arena tempat kekuasaan politik dan ekonomi bertemu. Kekuatan ekonomi dapat menggunakan sumber dayanya untuk mendapatkan akses politik, sementara mereka yang mempunyai kekuasaan politik memiliki kemampuan untuk menentukan aturan yang memengaruhi distribusi sumber daya ekonomi.
Salah satu persoalan yang membuat risiko regulatory capture semakin besar adalah proses pembentukan regulasi yang tidak transparan. Berdasarkan pemantauan PSHK, proses legislasi masih menghadapi persoalan keterbukaan, termasuk sulitnya publik memperoleh dokumen dan perubahan agenda legislasi yang tidak selalu dapat diprediksi. Kondisi semacam ini membuat masyarakat kesulitan mengikuti bagaimana sebuah rancangan aturan berkembang dari satu tahap ke tahap berikutnya.
Memang, ketertutupan tak dengan langsung membuktikan adanya regulatory capture. Tetapi ketertutupan menciptakan kondisi yang memungkinkan pembajakan regulasi lebih mudah terjadi dan lebih sulit dideteksi. Akan tetapi, terdapat pola yang patut dicermati, misalnya dengan prioritas legislasi yang berubah tanpa penjelasan yang memadai, pembahasan berlangsung sangat cepat, minimnya partisipasi publik, dan sulitnya dokumen regulasi diakses.
Contoh regulatory capture di Indonesia dapat dilihat dari sejumlah proses pembentukan regulasi yang mempertemukan kepentingan politik, ekonomi, dan kebijakan publik. Pembentukan UU Cipta Kerja, misalnya, dibahas dalam waktu relatif cepat, didorong kuat oleh agenda investasi, serta menuai kritik terkait transparansi dan partisipasi publik. Perubahan UU KPK juga menunjukkan persoalan serupa, mengenai perubahan aturan menyangkut institusi pengawasan. Sementara itu, UU Minerba serta regulasi di sektor energi dan sumber daya alam lebih jelas memperlihatkan kerentanan terhadap regulatory capture karena sektor tersebut memiliki nilai ekonomi besar dan melibatkan kepentingan bisnis yang kuat.
Hasil pemantauan Indonesia Corruption Watch (ICW) pada akhir 2024, terdapat sebanyak 354 dari 580 anggota DPR 2024-2029 atau sekitar 60 persen terafiliasi dengan bisnis. Angka tersebut naik dari periode 2019-2024 dengan 318 dari 575 anggota DPR yang merupakan pebisnis. ICW menyebut, faktor mahalnya biaya politik menjadi penyebab konsolidasi elite dengan oligarki.
Data tersebut diperkuat Badan Riset dan Inovasi Nasional (BRIN), menurut temuan BRIN, tren jumlah politikus-pengusaha yang masuk ke Senayan secara konsisten menunjukkan peningkatan. Di awal Reformasi 1998, hanya 33,6 persen pebisnis yang menjadi anggota DPR. Namun, dalam tiga kali pemilu legislatif angkanya justru semakin meningkat dari 52,3 persen menjadi 55,6 persen, dan kini berada di angka tertinggi, yaitu 60,6 persen (Kompas, 2024).
Membaca Risiko Regulatory Capture dalam RUU Pemilu
Dalam konteks revisi undang-undang pemilu, contoh lebih dekat untuk membaca risiko regulatory capture dapat dilihat dari proses revisi UU Pemilu setelah pengalaman Pemilu Serentak 2019. Setelah pemilu dengan beban penyelenggaraan yang sangat besar, kebutuhan mengevaluasi dan memperbaiki kerangka hukum pemilu sebenarnya telah muncul. Perludem bersama koalisi masyarakat sipil bahkan menyusun Naskah Akademik dan RUU Pemilu versi masyarakat sipil pada awal 2020, dengan argumentasi pengalaman Pemilu 2019 seharusnya menjadi momentum untuk melakukan evaluasi komprehensif terhadap desain pemilu.
Dorongan revisi tersebut kemudian masuk ke arena legislasi. Pada November 2020, Komisi II DPR mengusulkan revisi UU Pemilu kepada Badan Legislasi, kemudian masuk dalam daftar 33 RUU Prolegnas Prioritas 2021. Salah satu alasan revisi adalah adanya persoalan tumpang tindih pengaturan antara UU Pemilu dan UU Pilkada. Namun, proses tersebut tidak berlanjut, pada 9 Maret 2021, RUU Pemilu ditarik dari Prolegnas Prioritas 2021.
Penarikan tersebut disepakati dalam rapat kerja Baleg DPR bersama pemerintah dan Panitia Perancang Undang-Undang DPD. Pemerintah menyatakan sepakat untuk menarik RUU, sedangkan Komisi II DPR juga berkirim surat kepada Baleg untuk melakukan penarikan. Ketua Baleg ketika itu bahkan menyatakan bahwa persoalan dalam RUU Pemilu tidak begitu krusial dan tidak terdapat urgensi untuk mengubah UU Pemilu sebelumnya.
Perludem menilai penolakan terhadap revisi setelah Pemilu 2019 sebagai bentuk “amnesia elektoral”: persoalan pemilu diakui ketika pemilu baru selesai, tetapi kehendak memperbaiki regulasinya menghilang ketika perubahan mulai masuk ke dalam proses politik. Penolakan terhadap revisi tidak dapat dilepaskan dari kalkulasi politik terhadap sejumlah isu yang akan diatur dalam UU Pemilu.
Setidaknya terdapat tiga isu yang berkaitan dengan kalkulasi tersebut, yakni wacana normalisasi pelaksanaan pilkada pada 2022 dan 2023, perubahan parliamentary threshold, serta pengecilan daerah pemilihan (dapil). Ketiganya bukan isu administratif yang netral, karena berhubungan langsung dengan peluang partai politik untuk memperoleh kursi, mempertahankan representasi, dan mengatur strategi elektoral.
Di sinilah konsep regulatory capture menjadi berguna untuk membaca proses tersebut, penarikan RUU Pemilu dari Prolegnas tidak dengan sendirinya membuktikan bahwa pembentukan regulasi telah “dibajak” oleh kepentingan partai politik. Namun, peristiwa tersebut menunjukkan adanya persoalan yang lebih mendasar, mengenai bagaimana kepentingan politik memengaruhi agenda pembentukan regulasi. Jika kebutuhan memperbaiki aturan muncul dari persoalan nyata dalam Pemilu 2019, tetapi keputusan untuk melanjutkan atau menghentikan revisi kemudian sangat dipengaruhi oleh konsekuensi elektoral dari perubahan tersebut, maka terdapat risiko bahwa kepentingan peserta pemilu lebih dominan daripada kepentingan memperbaiki sistem pemilu.
Risiko tersebut juga dapat dilihat dari konsekuensi keputusan tersebut, dengan ditariknya RUU Pemilu dari Prolegnas membuat pengaturan pemilu dan pilkada tetap menggunakan kerangka UU yang ada. Akibatnya, pada 2024 pemilu legislatif dan presiden tetap diselenggarakan bersamaan dengan pilkada. Padahal desain tersebut berisiko mengulang persoalan berat yang telah terlihat pada Pemilu 2019.
Kasus pasca Pemilu 2019 karena itu memperlihatkan bahwa regulatory capture perlu dibaca bukan hanya dari isi akhir undang-undang, tetapi juga dari proses politik yang menentukan apakah sebuah regulasi akan dibahas atau justru dibiarkan. Persoalan inilah yang membuat revisi UU Pemilu pasca Pemilu 2024 kembali penting untuk diawasi.
Konteks tersebut kembali relevan dalam pembahasan RUU Pemilu saat ini. Setelah sempat ditarik dari Prolegnas pada 2021, revisi UU Pemilu kembali menjadi agenda penting karena adanya persoalan baru dari Pemilu 2024 dan sejumlah putusan Mahkamah Konstitusi yang mengubah desain pemilu untuk 2029. Putusan MK Nomor 62/PUU-XXII/2024, misalnya, menghapus presidential threshold, sementara Putusan MK Nomor 135/PUU-XXII/2024 memisahkan pemilu nasional dan pemilu lokal mulai 2029. Kedua putusan tersebut membuat pembentuk undang-undang harus merumuskan kembali sejumlah aturan yang secara langsung memengaruhi kompetisi politik.
Karena itu, pengalaman penarikan RUU Pemilu pada 2021 seharusnya menjadi pelajaran. Pembahasan RUU saat ini perlu diawasi bukan hanya dari substansi akhirnya, tetapi juga dari prosesnya, siapa yang memiliki akses dalam pembahasan, kepentingan apa yang mendorong perubahan norma, dan siapa yang memperoleh keuntungan dari pilihan tersebut. Jika perubahan aturan kembali lebih banyak ditentukan oleh kalkulasi elektoral aktor politik dibandingkan kebutuhan memperbaiki kualitas representasi dan kompetisi, maka risiko regulatory capture tetap terbuka.
Jika pengalaman 2020–2021 kembali terjadi, persoalannya bukan hanya keterlambatan legislasi. Lebih jauh dan serius dari itu, adalah kemungkinan bahwa waktu, agenda, dan substansi perubahan UU Pemilu kembali ditentukan oleh kalkulasi kepentingan aktor yang akan menjadi peserta dalam kompetisi yang diatur oleh undang-undang pemilu. []
Comments